Sejarah SOA
Salah satu tema yang sangat menarik dalam Association Certified Fraud Examiner
(ACFE) Annual Fraud Conference ke-14 di Chicago adalah diterbitkannya SarbanesOxley Act
(SOX atau SOA). Undang-undang ini merupakan suatu terobosan dan sebagai reformasi
terbesar di USA khususnya dan dunia pada umumnya bagi penilaian corporate governance
sejak diterbitkannya Securities Acts of 1933 and 1934.
Undang-undang tersebut diprakarsai oleh Senator Paul Sarbanes (Maryland) dan
Representative Michael Oxley (Ohio). Undang-undang ini diterbitkan sebagai jawaban dari
Kongres Amerika Serikat terhadap berbagai skandal pada beberapa korporasi besar seperti:
Enron dan kemudian diikuti oleh WorIdCom, Qwest, Tyco, HeaIthSouth dan lain-lain, yang juga
melibatkan beberapa Kantor Akuntan Publik (KAP) yang termasuk dalam kelompok lima besar
"the big five" seperti: Arthur Andersen, PWC, dan KPMG. Semua skandal ini merupakan contoh
yang tragis dan menyedihkan bagaimana skema kecurangan (fraud schemes) berdampak
sangat buruk terhadap pemegang saham, pasar, pegawai dan masyarakat dalam arti luas.
Dengan diberlakukannya undang-undang Sarbanes Oxley 2002 yang ditandatangani
oleh Presiden George Walker Bush pada 30 Juli 2002 diharapkan dapat membawa dampak
positif bagi berbagai profesi, antara lain : akuntan publik bersertifikat (CPA); kantor akuntan
publik (KAP); perusahaan yang memperdagangkan sahamnya (listed di bursa US (termasuk
direksi, komisaris, karyawan, dan pemegang saham); perantara (broker); penyalur (dealer);
pengacara yang berpraktik untuk perusahaan publik; investor perbankan serta para analis
keuangan. Penerapan undang-undang tersebut dilatarbelakangi oleh bangkrutnya sejumlah
korporasi di Amerika Serikat. Dalam tulisan ini akan dibahas tentang : apa saja yang diatur
dalam SOA dan bagaimana sanksi yang akan dijatuhkan jika aturan-aturan dalam SOA
dilanggar.
B. Pengaturan dan Pengawasan Perusahaan
Pemerintah mengatur perusahaan melalui berbagai cara, baik melalui pembentukan
undang-undang maupun berbagai peraturan pelaksanaan lainnya. Pemerintah melakukan
regulasi dengan tujuan agar terjadi persaingan yang sehat diantara pelaku usaha. Selain itu
juga untuk menyeleraskan ketidakseimbangan kekuatan diantara pelaku usaha, konsumen
secara individu, dan masyarakat pada umumnya. Masyarakat baik dalam arti individu maupun
kelompok sangat membutuhkan adanya suatu lembaga yang mengatur dan melindungi
kepentingan mereka terutama terhadap barang/jasa publik.
Tujuan dari adanya pengaturan
tersebut adalah berkaitan dengan 5 (lima) hal sebagai berikut :
1. Mengatur persaingan (regulate competition)
2. Melindungi konsumen (protect consumers)
3. Mendorong keadilan dan keselamatan (promote equity and safety)
4. Melindungi lingkungan alam (protect natural environment)
5. Adanya etika untuk mencegah dan menegakkan hukum terhadap tindakan ilegal (ethics to deter and provide for enforcement against misconduct)
C. Kronologi Skandal Enron dan Sejumlah Perusahaan
Menurut Jeff Fischer (July 22, 2002), bursa di Amerika telah jatuh jauh sebelum kasus
Enron, WorIdCom dan lain-lain terungkap. Menurut Fischer penyebab jatuhnya harga saham di
bursa bukan karena accounting scandal akan tetapi karena berbagai keputusan bisnis yang
salah yang dilakukan oleh manajemen (bad business decisions). Sebagai akibat keputusan
sebelumnya yang salah maka kinerja perusahaan terpuruk dan untuk membantu keterpurukan
itulah maka manajemen melakukan windowdressing dengan tujuan untuk menutupi adanya
kerugian tersebut (Jusuf Halim, Media Akuntansi Edisi 29/Nop-Des. 2002). Menurut penulis
jatuhnya harga saham di bursa disebabkan oleh dua hal, yaitu : (1) keputusan bisnis yang salah
yang dilakukan oleh manajemen, dan (2) adanya skandal akuntansi.
Terjadinya skandal kecurangan yang menimpa sejumlah perusahaan kelas dunia (world
dass) sebagai bukti gagalnya tata kelola perusahaan secara internal dan pengaturan yang
dilakukan oleh pemerintah. Kecurangan tersebut terjadi disebabkan oleh berbagai faktor, antara
lain : pemimpin yang serakah, tidak efektifnya dewan komisaris, serta faktor-faktor yang lain.
Skandal tersebut dimulai dari Enron dan kemudian diikuti oleh WorIdCom, Qwest, Tyco,
HeaIthSouth, dan lain-lain yang menimbulkan kepanikan di pasar modal dan menyebabkan
terjadinya kerugian lebih dari US $7 triliun yang menimpa pasar modal di USA. Sejumlah
perusahaan terkenal dinyatakan bangkrut. Tabel 1-1 menunjukkan 10 perusahaan terbesar
yang dinyatakan bangkrut dalam sejarah USA dan 6 (enam) diantaranya terjadi pada tahun
2002.
Tabel 1-1 10 Besar Perusahaan di USA Yang Bangkrut
Perusahaan Jumlah Aktiva
(Milyar) Kejadian
1.WorIdCom $101.9 Juli 2002
2.Enron $63.4 Desember 2001
3.Texaco $35.9 April 1987
4.Financial Cor of America $33.9 September 1988
5.Global Crossing $25.5 Januari 2002
6.Adelphia $24.4 Juni 2002
7.United Airlines $22.7 Desember 2002
8.PG&E $21.5 Juni 2002
9.Mcor $20.2 Maret 1989
10.KMart $17.0 Januari 2002
Sumber : Albrecht, Albrecht, & Albrecht : Fraud Examination, 2006
• Enron Corporation
Pimpinan dan CEO Ken Lay mengaku tidak terlibat dalam suatu rencana untuk membohongi
publik, para pemegang saham dan pemerintah. Jeffrey Skilling, seorang eksekutif Enron, juga
mengaku tidak terlibat dalam : kecurangan, konspirasi, insider trading, dan berbagai
kecurangan yang lain. Andrew Fastow, seorang Chief Financial Officer (CFO), mengaku terlibat
dan suatu konspirasi dan bersedia untuk bekerjasama dengan aparat penegak hukum.
Pemain utama atas kebangkrutan Enron :
• Ken Lay : Lay menduduki jabatan sebagai Chairman dari Board of Directors sejak Februari
1986 sampai dengan Februari 2002. Lay terlibat dalam perusahaan tersebut sejak Enron
didirikan pada tahun 1985. ia menjabat sebagai Chief Executive Officer (CEO) dari Februari
1986 sampai dengan Februari 2001, dan kemudian menduduki jabatan lagi dari Agustus 2001
hingga mengundurkan diri pada Januari 2002. Lay merupakan orang yang menjadi pusat
perhatian ketika terjadinya skandal Enron, karena ia merupakan orang benar-benar
mencurahkan waktu dan pikirannya pada Enron.
• Jeff Skilling : Skilling adalah partner di perusahaan konsultan ternama yaitu McKinsey &
Company. la merupakan seorang konsultan bisnis yang sukses setelah lulus dari Harvard
Business School. Skilling merupakan sosok eksekutif pekerja keras dan berkompeten. la
menduduki berbagai jabatan di Enron sebelum ditunjuk sebagai Presiden dan Chief Operating
Officer (COO) pada Januari 1997. ia menduduki jabatan tersebut selama empat tahun lebih.
Pada Februari 2001 Skilling ditunjuk sebagai CEO Enron dan kemudian pada tanggal 14
Agustus 2001 mengundurkan diri karena alasan pribadi.
• Andrew Fastow : Fastow memulai meniti karir di Enron pada tahun 1990. ia adalah seorang
manajer yang cerdas dan kreatif. Karir Fastow di Enron cukup cemerlang dan pernah
menduduki berbagai jabatan, sebelum menjabat sebagai Senior Vice President Financial pada
Januari 1997 dan Chief Financial Officer (CFO) pada Maret 1998. Fastow membentuk dan
mengelola persekutuan yang merupakan cikal bakal dari terjadinya skandal Enron. la
mendapatkan gelar MBA dari Kellogg Graduate School of Management di Northwestern
University , sebelum bergabung dengan Enron la pernah bekerja pada Continental Illinois
Bank's Asset Securitizzation Group.
• Andrew Fastow : Fastow memulai meniti karir di Enron pada tahun 1990. ia adalah seorang
manajer yang cerdas dan kreatif. Karir Fastow di Enron cukup cemerlang dan pernah
menduduki berbagai jabatan, sebelum menjabat sebagai Senior Vice President Financial pada
Januari 1997 dan Chief Financial Officer (CFO) pada Maret 1998. Fastow membentuk dan
mengelola persekutuan yang merupakan cikal bakal dari terjadinya skandal Enron. la
mendapatkan gelar MBA dari Kellogg Graduate School of Management di Northwestern
University , sebelum bergabung dengan Enron la pernah bekerja pada Continental Illinois
Bank's Asset Securitizzation Group.
A.WorIdCom Inc.
Bernard Ebbers, pejabat CEO, mengaku tidak terlibat dalam kecurangan dan konspirasi
terhadap kecurangan akuntansi yang menyebabkan terjadinya kerugian yang diprediksi lebih
dari US$11 milyar. Scott Sullivan, pejabat CEO, mengaku terlibat dalam kecurangan tersebut
dan akan dikonfrontasikan dengan Ebbers.
B. Tyco International Ltd.
Dennis Kozlowski, CEO dan Mark Swartz dituduh mencuri uang perusahaan sebesar US$ 600
juta. Jaksa menyatakan bahwa Pengadilan New York mengumumkan terjadinya kesalahan
dalam mengadili perkara tersebut, hal ini dapat terungkap berkat kegigihan dari para juri.
Pengadilan ulangan yang ke -2 akan dilaksanakan pada tahun mendatang. Mark Belnick
disangka melakukan kecurangan yang berupa Larceny.
C. Adelphia Communications Corporation.
Setahun setelah terjadinya kecurangan yang nilainya sekitar $600 juta oleh skandal Enron,
salah seorang pejabat menyampaikan pernyataan melalui media televisi kabel bahwa
perusahaan Enron telah memanipulasi laporan keuangannya. Pada bulan Maret 2002, Adelphia
Communications, konglomerat yang bergerak dibidang televise kabel, mengakui telah
menyetujui untuk memberikan pinjaman kepada keluarga Rigas sebesar $2,3 miliar dolar,
tulang punggung keuangan perusahaan. Dengan adanya transaksi yang mencurigakan ini
mendorong pemerintah untuk melakukan investigasi, yang akhirnya ditemukan kecurangan dan
penggelapan yang nilainya puluhan miliar dolar.
Di samping memberikan pinjaman kepada keluarga senilai $2,3 miliar, Departemen Kehakiman
menyatakan bahwa terdakwa telah melakukan 6erbagai pelanggaran hukum sebagai berikut :
1) memanipulasi laporan keuangan perusahaan dengan menggelembungkan jumlah
pelanggan;
2) menyebabkan kerugian bagi investor lebih dari $60 miliar;
3) menggunakan dana
perusahaan sebesar $252 juta untuk melakukan investasi atas nama keluarga, dan
4) menggunakan dokumen palsu untuk memperoleh saham Adelphia sebesar $420.
Pendiri perusahaan, John Rigas dan anak laki-lakinya, Timothy dihukum karena melakukan
konspirasi dan kecurangan yang menyangkut bank dan saham. Anak laki-laki Rigas yang lain,
Michael dibebaskan dari segala dakwaan.
D. Credit Suisse First Boston.
Frank Quattrone, pendiri dari investment bank executive, dihukum karena menghambat proses
peradilan. Quattrone, mendirikan perusahaan yang bergerak dibidang internet dan telah go
publik ketika industri dibidang tersebut sedang naik daun, Quattrone dijatuhi hukuman selama
satu tahun.
E.HeaIthSouth Corporation.
Richard Scrushy, CEO didakwa telah menggelembungkan pendapatan HeaIthSouth sebesar
jutaan-dollar US. Sehingga laporan keuangan perusahaan tersebut kelihatan sangat menarik
bagi para investor. Sebanyak 16 orang eksekutif dari HeaIthSouth juga terlibat dalam
kecurangan tersebut. Scrushy merupakan satusatunya eksekutif yang tidak mengaku terlibat
dalam skandal tersebut dan juga tidak mau bekerja sama dengan para investigator.
F.Martha Stewart Living Omnimedia.
Martha Stewart, pendiri dari Martha Stewart Living Omnimedia telah dihukum karena :
melakukan konspirasi, menghambat proses penyidikan, dan berbohong atas penjualan saham
ImDone. la menolak untuk diadili berkaitan dengan sumpah palsu yang dilakukan . stewart telah
dijatuhi hukuman selama 5 (lima) bulan. Dan broker yang telibat dalam skandal tersebut telah
juga didenda sebesar US$2,000.
G.Qwest Communications International Inc.
Jaksa pada negara bagian Denver, USA tidak berhasil untuk menghukum 4 (empat) orang yang
menduduki manajemen menengah pada perusahaan Qwest yang dituduh menyembunyikan
pendapatan perusahaan senilai US$34 juta. Grant Graham, chief financial officer dari Qwest
global business unit; Bryan Treadway, asisten controller; Thomas Hall, senior vice president;
dan John walker, vice president, masing-masing dituduh terlibat dalam 11 jenis kejahatan,
antara lain menyangkut konspirasi, kecurangan menyangkut saham, dan membuat laporan
keuangan palsu.
D. Pendekatan "CARROT" ATAU "STICK" : Mana yang terbaik?
Mana yang lebih efektif untuk mempengaruhi hukum dan perilaku yang etis dalam suatu
organisasi, Carrot merupakan program etika korporasi secara suka rela atau stick (cambuk)
merupakan program kepatuhan hukum? Berdasarkan studi menunjukkan bahwa suatu
kombinasi yang menggabungkan dengan regulasi eksternal, standar kepatuhan (compliance
standards), program etika yang dimiliki perusahaan dapat secara efektif dalam mencegah dan
melawan aktivitas yang tidak bermoral dan ilegal. The 2002 Sarbanes-Oxley Act (SOA),
merupakan jawaban regulasi secara langsung oleh Kongres (USA) untuk menangani terjadinya
berbagai skandal dalam perusahaan. Pricewaterhouse Coopers menyatakan bahwa SOA
merupakan undang-undang yang paling penting untuk mempengaruhi tata kelola perusahaan,
disdosure tentang finansial, dan praktik akuntansi publik semenjak tahun 1930-an. Berdasarkan
ringkasan dari SOA menunjukan adanya pengaturan tentang akuntabilitas, pengawasan,
penegakan hukum, dan keakuratan pelaporan keuangan dalam perusahaan publik.
Sebelum terjadinya Great Depression (1929-1930), perusahaan publik dapat menyusun laporan
keuangan "semau Gue" dan menentukan sendiri metode yang menurut mereka layak dalam
penyajian laporan keuangan. Dalam situasi "tanpa standar" tersebut telah menyebabkan
terjadinya praktik window-dressing yang sangat merugikan investor. Setelah masa Great
Depression, maka dengan Undang-undang Pasar Saham (Securities Act, 1933) dibuatlah
standar yang disebut GAAP. GAAP merupakan suatu standar awal dalam pengukuran dan
pengungkapan dalam pelaporan keuangan.
H. Legalisasi Sarbanes-Oxley Act (SOA)
Karena adanya desakan dari masyarakat, Congress cepat untuk bertindak. Pada
tanggal 30 Juli 2002, Presiden Walker Bush mengesahkan suatu undang-undang yang
bernama Sarbanes-Oxley Act of 2002. Undang-undang tersebut bermaksud untuk
meningkatkan kepercayaan publik terhadap pasar modal dan menetapkan kewajiban dan
hukuman yang berat bagi perusahaan publik dan para eksekutif, direksi, auditor, pengacara,
dan analis saham yang melanggar aturan yang telah ditetapkan.
Undang-undang ini merupakan reformasi terbesar di USA bagi penilaian corporate
governance sejak diterbitkannya Securities Acts of 1933 and 1934. Oleh karena itu merupakan
suatu keharusan bagi para akuntan, auditor dan fraud examiners untuk mempelajari undangundang
ini, dan termasuk juga Statement on Auditing Standards (SAS) No. 99, agar
mengetahui pengaruhnya bagi organisasi publik, swasta maupun jenis organisasi yang lain
serta tanggung jawab apa saja yang menjadi kewajibannya.
Berikut ini ringkasan isi pokok dari Sarbanes-Oxley Act:
• Membentuk independent public company board untuk mengawasi audit terhadap
perusahaan public.
• Mensyaratkan salah seorang anggota komite audit adalah orang yang ahli dalam bidang
keuangan.
• Mensyaratkan untuk melakukan full disclosure kepada para pemegang saham berkaitan
dengan transaksi keuangan yang bersifat kompleks.
• Mensyaratkan Chief Executive Officer (CEO) dan Chief Financial Officer (CFO) perusahaan
untuk melakukan sertifikasi tentang validitas pembuatan laporan keuangan perusahaannya.
Jika diketahui mereka melakukan laporan palsu, mereka akan dipenjara selama 20 tahun
dan denda sebesar US$5 juta.
• Melarang kantor akuntan publik dari tawaran jasa lainnya, seperti melakukan konsultasi,
ketika rnereka sedang melaksanakan audit pada perusahaan yang sama. Hal ini untuk
menghindari adanya benturan kepentingan (conflict of interest).
• Mensyaratkan adanya kode etik, terdaftar pada Securities and Exchange Commission
(Bapepam-LK), untuk para pejabat keuangan (financial officer) Ancaman hukuman 10 tahun
penjara untuk pelaku kecurangan wire and mail fraud.
• Mensyaratkan mutual fund professional untuk menyampaikan suaranya pada wakil
pemegang saham, sehingga memungkinkan para investor untuk mengetahui bagaimana
saham mereka berpengaruh terhadap keputusan.
• Memberikan perlindungan kepada individu yang melaporkan adanya tindakan menyimpang
kepada pihak yang berwewenang.
• Mensyaratkan penasehat hukum perusahaan untuk mengungkap adanya penyimpangan
kepada pejabat senior dan kepada dewan komisaris, jika perlu; penasehat hukum tersebut
berhenti untuk bekerja sama dengan perusahaan jika manajer senior tersebut mengabaikan
laporan tersebut.
Pro dan Kontra Penerapan Sarbanes-Oxley Act (SOA)
Berikut ini sejumlah kritik terhadap penerapan Sarbanes-Oxley Act (SOA) :
1. Membutuhkan biaya besar (it is too costly)
Salah satu perkiraan berdasarkan suatu survai yang dilakukan oleh Financial Executives
International menyatakan bahwa perusahaan dengan pendapatan sebesar US$5 milyar
harus menyisihkan anggaran rata-rata sebesar US$4.7 juta untuk menerapkan pengendalian
intern yang dipersyaratkan oleh SOA, kemudian juga harus masih mengeluarkan lagi biaya
tahunan sebesar US$1.5 juta untuk menjaga kepatuhan.
2. Memiliki dampak negatif bagi perusahaan terhadap persaingan global (it impacts
negatively on a firm's global competitiveness)
Argumen ini juga mendasarkan atas biaya yang dikeluarkan untuk menjaga kepatuhan
operasi internal terhadap undang-undang. Kritik ini berargumen bahwa perusahaan lain yang
berasal diluar USA tidak harus menanggung beban ini, kenapa perusahaan-perusahaan USA
harus menanggungnya?
3. Pengeluaran pemerintah juga meningkat untuk menerapkan undangundang tersebut
(government costs also increase to regulate the law)
The SEC (Bapepam-LK) menerima tip (pengaduan) tentang adanya pelanggaran hukum
melalui e-mail yang telah disediakan (http://www.sec.gov/complaint.shtml). Jumlah
pengaduan meningkat dari 77.000 pada tahun 2001 menjadi 180.000 pada tahun 2003. SEC
menerima pengaduan sekitar 250.000 pada tahun 2006. Setiap had diterima lebih dari 1.300
pengaduan lewat e-mail. Sebagian besar pengaduan tersebut berkisar tentang adanya
permasalahan akuntansi pada perusahaan publik.
4. Chief Financial Officer (CFO) bertambah bebannya dan tertekan karena harus
mematuhi akuntabilitas yang dipersyaratkan oleh undang-undang
Berdasarkan survei yang dilakukan oleh majalah CFO menyatakan bahwa sejak 2001, 1/5
dari eksekutif keuangan mengatakan bahwa mereka merasakan lebih tertekan karena harus
menggunakan metode akuntansi dengan penuh pertimbangan untuk menghasilkan laporan
keuangan yang lebih baik. Selain itu mereka juga harus melakukan sertifikasi terhadap
laporan keuangan.
5. Menurunnya Minat Perusahaan Privat Untuk Menjadi Perusahaan Publik
Argumennya adalah dengan menerapkan SOA menyebabkan perusahaan harus
menanggung biaya yang begitu besar sehingga untuk perusahaan ukuran kecil dan
menengah enggan untuk go publik.
Paul Volcker (ahli dari SEC) dan Arthur Levitt (ahli dari Federal Reserve),
memberikan sejumlah argumen terhadap sejumlah kritik terhadap penerapan
SOA:
1. Biaya yang dikeluarkan untuk menerapkan SOA adalah lebih kecil dibandingkan jika
tidak menggunakannya (the cost of implementing SOA are minimal to the costs of not
having it).
Misalkan terjadinya kerugian dalam saham sebesar US$7 triliun, hal ini belum terhitung
kerugian yang dialami oleh pegawai, keluarga pegawai, dan dampak ekonomi secara
keseluruhan.
2. Perubahan yang dipersyaratan untuk menerapkan SOA adalah sulit (the changes
required to implement this law are difficult)
Berdasarkan survei yang dilakukan oleh majalah Corporate Board Member menyatakan
bahwa lebih 60% dari 153 direktur berkeyakinan bahwa SOA memiliki dampak positif bagi
perusahaan mereka, dan lebih dari 70% berpendapat bahwa hukum juga memiliki dampak
positif bagi mereka.
3. Tidak adanya data pendukung terhadap argumen bahwa penerapan SOA akan
menyebabkan perusahaan tidak mampu bersaing dalam lingkungan global.
The NASDAQ stock exchange menyatakan telah terjadi penambahan 6 (enam) perusahaan
internasional yang listing dalam kuartal kedua selama 2004. Dan berdasarkan survei yang
dilakukan oleh Broadgate Capital Advisory dan the Valuae Alliance menyatakan bahwa
hanya 8% dari 143 perusahaan asing yang telah go public dan sahamnya diperdagangkan di
bursa USA mengklaim bahwa karena SOA akan menyebabkan mereka untuk berfikir ulang
untuk memasuki pasar USA.
4. Jika suatu perusahaan menerapkan SOA sebagai alasan tidak untuk go public,
perusahaan tidak harus go public atau menggunakan dana dari para investor.
Pasar USA termasuk salah satu pasar yang paling diminati di dunia karena memiliki regulasi
yang sangat baik.
5. Para pejabat dibidang keuangan (financial officer) yang protes tentang persyaratan
dari SOA, ada kemungkinan mereka tertekan karena sebelumnya tidak memiliki
pengendalian intern.
Pada tahun 2003, sebanyak 57 perusahaan dari skala kecil hingga terbesar mengatakan
bahwa mereka memiliki kelemahan yang sangat mengkhawatirkan tentang pengendalian,
setelah para auditor yang bertugas melakukan tes terhadap pengendalian keuangan
diberhentikan. Keputusan ini diambil oleh perusahaan untuk menekan biaya.
Polemik tentang biaya dan manfaat yang diperoleh dari penerapan SOA terus akan berlanjut.
Paul Volcker dan Arthur Levitt menegaskan bahwa "meskipun diperlukan biaya dalam
meningkatkan kepatuhan, kita berkeyakinan bahwa suatu investasi dalam tata kelola
perusahaan yang baik, professional integrity, dan transaparansi akan dibayar kembali deviden
yang berbentuk meningkatnya kepercayaan dari investor, pasar yang lebih efisien, dan
partisipasi pasar yang lebih baik dimasa mendatang.
